国有独资公司法律制度研究摘要：从国有独资公司的法律属性的角度，结合《公司法》，探讨规范国有独资公司治理的现存制度缺陷，针对国有独资公司特殊的法律属性提出完善其治理的新型双层制治理结构和交易保证金制度。关键词：独资公司；法人人格否定；双层制治理结构；交易保证金我国 2005 年 10 月 27 日修订通过，2006 年 1 月 1 日起施行的《公司法》规定：“本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司”。与 1993 年公司法相比，现行《公司法》明确了政府为国有产权主体的承担者。同时，现行《公司法》取消了原公司法关于应当采取国有独资公司形式的适用范围。实际上，这就从法律上把国有独资公司这种组织形式的适用范围等同于一般意义上的有限责任公司。尽管我国以投资主体多元化为目标不断推进国有企业改革，国有独资公司仍将长期存在于国民经济的各个领域。探讨如何建立和完善国有独资公司的治理结构，仍然具有重大的现实意义。一、国有独资公司的法律属性（一）国有独资公司法律形式之辩公法人和私法人这一关于法人的基本分类，可以追溯到罗马法对于公法和私法加以区分之时。公法人意在强调其执行国家的职能，而私法人则旨在表彰私人的意志。国有独资公司，因其与传统国有企业嫡系的亲缘关系，使得一部分学者认为，国有独资公司在设立的目标，设立、变更、终止的规定，机构设置以及企业的权利能力和行为能力等方面与私法人有着明显的区别。应然的国有独资公司是与政府的公共职能相联系的公法人。（二）国有独资公司是一种特殊的一人公司国有独资公司虽被定义为一种有限责任公司，但法律对其设立、机构设置及其经营管理都作了有别于一般有限责任公司的特殊规定。由于其由国家作为唯一股东独资设立，使其在公司形态上，更接近于一人公司。新《公司法》确认了一人公司的法律地位，又把“国有独资公司的特别规定”置于“一人有限责任公司的特别规定”之后，其立法意图和价值取向是十分明显的。国有独资公司还有不同于一般一人公司的个性特征：股东具有特定性，且要求有国家的授权，而且规模上通常较大。事实上，我国《公司法》确立国有独资公司作为一种重要的一人公司的形式，其立法目的在于为国有企业公司化改革创设一种新的、有效的法律形式，改造国有企业的治理结 构，实现产权清晰的独立的市场主体地位。对于国家独资经营，不存在集资问题，一人公司的法律形式无疑契合了这种需要，既能确保国家作为出资者的利益，又能在产权关系和企业经营上促进政企分开。因此可以说，我国的国有独资公司并非公司制度发展的产物，而是国有企业改革的特殊需要。二、《公司法》相关规定与国有独资公司的治理（一）国有独资公司规范性权力配置结构与其内部治理问题如前所述，国有独资公司是兼具公法人与私法人，营利法人与公益法人性质于一身的特殊法人；是一种股东为国家，由政府作为产权主体承担者的特殊的一人公司。从产权关系上看，全国人民把产权委托给国家，国家由政府代表，政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责。国有资产监督管理机构基于信任委托关系，授权董事会。由于多重委托代理关系的存在和公法人的性质，国有独资公司董事会应当接受更严格的监督，但从《公司法》“国有独资公司的特别规定”来看，国有独资公司董事会实际上享有比一般有限责任公司董事会更大的权力。尽管《公司法》在董事会议事规则的可操作性方面有了很大进步，对于促进董事会集体决策有良好的促进作用。但由于国有独资公司权力配置结构没有改变，国有独资公司内部治理结构的各机构之间的权力失衡现象并没有得到根本改善。从其内容上看，国有独资公司的特别规定关于其董事会的职能主要根据一般有限责任公司董事会的职能确定，国有资产监督管理机构行使股东会职权；由于一人公司的性质以及多重委托代理关系的存在，其董事会享有了比一般有限责任公司董事会更大的职权；另一方面，公司法上监事会的职能反而削弱了。国有独资公司由公司法确定的权力配置结构与其公法人性质的不匹配，是国有独资公司内部治理问题的主要根源：（二）一人公司制度规制国有独资公司的局限性根据新《公司法》第六十四条，一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。表明新《公司法》在确立于一人公司的同时引入了法人人格否定制度。对于具有一人公司性质的国有独资公司而言，法人人格否定制度的适用尚未明确。即便适用，由于法人主体的特殊性，法人人格否定制度也面临很大的局限性。公司法人格否认法理在一人公司制度中占据重要的地位，是对股东以公司形式逃避债务、规避法律、损害交易安全的有力的事后规制手段。在揭开一人公司的公司面纱后，作为自然人和一般法人将直接面临承担无限连带责任的不利法律后果，但在揭开国有独资公司的面纱后，债权人将面对一个强大的终极股东-国家，这时会产生什么样的后果呢?就国内贸易而言，国家承担无限连带责任实际上意味着国家赔偿，而国家赔偿一般是属国家行政司法机关侵权行为所致，所以债权人将得不到任何法律上利益的保护。就国际贸易而言，按国际惯例，国家财产享有豁免权，因而，债权人的利益同样也不能通过 公司法人格否认理论得到保护。因此，除非国家通过特殊的方式，否则国有独资公司债权人利益得不到任何的保护。可见，国有独资公司即便是在公司法人格否认法理下，不能确保交易安全。该制度在国有独资公司的适用方面具有根本的局限性。三、国有独资公司治理的制度重构由于国有独资公司特殊的法律属性，仅仅依靠完善现行公司法上法人治理结构的各机构之间的制约和监督作用，不能从根本上改变国有独资公司的内部治理状况；而法人人格否定制度，对于改善国有独资公司的外部治理，保障债权人利益，维护交易安全，具有根本的局限性。因此，笔者认为，完善国有独资公司的治理结构，必须从国有独资公司特殊的法律属性出发，从内部治理和外部治理两方面着手，从制度层面进行整体设计。（一）内部治理现行监督机构无论外派还是内置，均在形式上处于与董事会相对独立的地位，由于董事会的权力过重，居于劣势的监事会被权力边缘化而根本起不到监督董事会的作用。如果借用德国公司双层制的治理结构，即先成立国有独资公司之监事会，在监事会选举机制上产生公司董事会，使董事会之权力出自监事会，向监事会负责，则可为监事会进行后续监督奠定权力基础。监事会代行股东会的部分权力，使一般公司中的股东会职能与监事会职能合二为一，这样监事会就取得了重大问题的决定权、董事会成员之选举权与罢免权、后续监督权，这种制度设计不仅根本改变了国有独资公司内部权力结构，从而有利于强化对董事会的监督力度；而且也与我国人民代表大会的政治制度兼容，有较强的可操作性。（二）外部治理创新由于国家不能像自然人和一般法人一样承担公司法人格否认后的无限责任，因此，可以以法律规定国有独资公司在交易时应依法交纳保险金，在出现国有独资公司规避法律或逃避债务情况时，可由保险公司先予赔偿，然后辅以责任追偿制度，使债权人和国有资产得到最大限度的补偿和保护。在债权人也是国有企业的情况下，这种交易法定保险制度对国有企业的正常运行尤为重要，它还可以尽量避免国有独资公司之间的“连环债务”成为无法兑现的“死债”。四、结束语国有独资公司特殊的法律属性，导致基于一般有限责任公司和一人公司的法律制度设计对于国有独资公司治理的根本局限性。。国有独资公司董事会的职权与一般有限责任公司董事会的职权必然会产生较大的差别，交易法定保险制度则有效地维护了债权人的利益。这样，就为规范国有独资公司的内外部治理奠定了制度基础。 参考文献：〔1〕史忠健.国营企业治理结构[M].北京：北京大学出版社，2002.〔2〕孙永祥.公司治理结构：理论与实践研究[M].上海：上海人民出版社，2002.〔3〕汤欣.公司治理与上市公司收购[M].北京：中国人民大学出版社，2001.