试论述三线一单制度“三线一单”，是指资源利用上线、环境质量底线、生态保护红线和生态环境准入清单，是推进生态环境保护精细化管理、强化国土空间环境管控、推进绿色发展高质量发展的一项重要工作。过去我国的空间规划体系缺乏顶层设计，不同部门编制的规划缺乏协调，已经不能适应国土空间管制的需要。党的十八大以来，我国将空间规划体系和国土开发与保护制度作为生态文明制度体系建设的重要内容，当前的重点是在主体功能区制度的基础上探索编制国土空间规划、推进市县“多规合一”，同时建立统一的空间基础信息平台。生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单(简称“三线一单”)作为环境治理体系建设的重要内容，是近年来生态环境管理部门大力推进的一项重点工作。根据国家空间规划体系建设要求，认为“三线一单”近期应成为主体功能区规划的补充和延伸，中期应成为“多规合一”的重要平台，远期应成为国土开发与保护制度的重要组成部分。空间规划主要由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，它的目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡保护环境和发展两个需求，以达成社会和经济发展总的目标。空间规划是国际上非常普遍的一类规划，需要在研究国土空间分异规律的基础上划定空间政策单元，对不同的政策单元实施差别化政策，从而在激发区域比较优势的同时促进区域之间协调发展。1949 年新中国成立后，我国迄今已经编制了不少空间规划，包括自然区划、部门区划、功能区划、经济区划等多个类别。其中，比较有代表性的有黄秉维 先生 1959 年提出的中国综合自然区划草案、20 世纪 80 年代初由周立三主持编制的全国综合农业区划、国家发展改革委 2010 年组织编制的全国主体功能区规划，以及我国针对东、中、西和东北地区四大板块的区域总体发展战略等。随着经济发展水平的提高、社会主要矛盾的转化以及各领域改革的推进，我国空间规划的重点也在不断调整。2015 年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》将空间规划体系作为生态文明制度体系的重要内容，随后制定了系列配套政策并在全国试点探索。2019 年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》最终确定将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。在我国空间规划体系建设的过程中，生态环境保护工作如何发挥更大的作用，特别是如何将生态环境部近年来大力推进的“三线一单”融入空间规划体系，是一个亟须研究的重大问题。一、我国当前的空间规划体系我国曾长期实行计划经济体制，规划和计划是管理社会经济事务的重要手段。其中，规划体系的建设一直是相关管理部门发挥主导作用，如发改部门(原国家计划委员会)的行业规划体系、城建部门(现住房和城乡建设部门)的城市规划体系、国土部门(现自然资源部门)的土地规划体系等。就空间规划而言，尽管涉及的规划类别很多，但不同规划的地位、影响力和社会认可度等相差悬殊。就目前而言，对于空间管制具有决定性作用的规划主要有以下几类，如图 1 所示。其中，主体功能区规划是我国空间规划体系中的统领性规划，中央将其提到了 制度和战略的高度。城镇体系规划和区域规划都是综合性较强的空间性规划，这两类规划站位较高，在空间规划体系中具有承上启下的作用。在实施层面，主要是两类规划在发挥作用，一类是过去国土部门(现自然资源部门)主导的土地利用总体规划，一类是城建部门(现住房和城乡建设部门)主导的城镇总体规划。在市县尺度，前者的管控单元是“三界四区”，即城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界，以及允许建设区、限制建设区、管制建设区和禁止建设区。后者的管控单元是“三区四线”，其中“三区”是指禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，“四线”是指绿线、紫线、黄线和蓝线，分别是绿地、文物、基础设施和水体的规划控制线。这两类空间规划基本上是两套体系，用地标准也不统一，但在空间上却严重重叠。除了这两类规划，自然保护区、风景名胜区等保护地规划，能源、矿产、林业等自然资源类规划，水、土、大气等环境要素类规划，以及公路、铁路、港口等重大基础设施建设类规划等专项规划也属于较为典型的空间性规划，提出的空间管制要求一般会成为土地利用总体规划和城镇总体规划的外部约束。总体来看，当前我国空间规划体系主要存在以下几个方面的突出问题：①缺乏顶层设计。 不管是哪个领域的空间规划体系，基本上都是在相关职能部门权力扩张的过程中形成的，因而系统性不强，这也是规划空间重叠、规划内容冲突等问题大量存在的主要原因；②规划种类过于庞杂。很多规划是地方政府临时为了实现某个目标或解决某个问题而编制的，因而规划名目极为繁杂，尤以城乡规划领域为甚［7－9］；③法律基础薄弱。一方面是实践中存在大量非法定规划，另一方面是一些重要规划如主体功能区规划和区域规划等反而没有法律依据；④规划内容过于详尽。不管是哪个部门编制的规划，其内容都有随时间推移不断扩展和细化的倾向，很多规划内容甚至超出了法律授权和部门权限。二、我国空间规划体系建设的重点自国务院 2010 年 12 月印发《全国主体功能区规划》以来，主体功能区规划一直是我国空间管制领域的战略性、基础性和约束性规划。然而，与国际上一些国家如日本、荷兰等国编制的国土综合规划相比，主体功能区规划的内容仍比较局限，不仅缺乏交通体系建设、流域开发、防灾减灾等重要内容，而且与土地规划、城乡规划等在内容上和空间上重叠。为此，2015 年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；2017 年进一步制定了《省级空间规划试点方案》，提出“以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”，简称“三区三线”；要求“统一管控分区，以‘三区三线’为基础，整合形成协调一致的空间管控分 区”。2019 年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，到 2020 年基本建立国土空间规划体系，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。尽管国土空间规划目前仍处于探索阶段，但已成为我国空间规划体制改革的重要方向。三、“三线一单”管控体系概况所谓“三线一单”，是生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单的简称，是党的十八大以来党中央、国务院提出的一系列最新环保理念和要求的集成。习近平总书记在多次讲话中明确提出要树立底线思维，设立并严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线。2018 年 6 月《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出：“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”，并将其作为生态环境制度体系建设的重要内容。事实上，早在 2015 年，原环境保护部就把“三线一单”作为环境治理体系建设的重要抓手，并在连云港、济南、鄂尔多斯等地开展了“三线一单”编制试点。在此基础上，2017 年 12月印发了《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》，并依托长江经济带战略环境评价这一平台，在长江经济带各省市及青海省开展了“三线一单”编制。在编制过程中，生态环境部又陆续制定并颁布了一系列相关技术规范，目前已经形成比较完善的“三线一单”技术规范体系。在“三线一单”编制过程中，除 了划定生态保护红线和一般生态空间外，还针对水、大气和土壤三类环境要素，以及土地资源、水资源、能源三类自然资源划定优先保护区、重点管控区和一般管控区三类管控单元。四、三线一单”在我国空间规划体系中的定位通过编制“三线一单”，可以摸清各省级和市县级行政区资源环境本底，为各级空间规划的编制提供资料和技术支持。根据我国空间规划体系的建设要求，“三线一单”可在以下方面发挥重要作用。（一）近期应作为主体功能区规划的延伸在正式的国土空间规划出台之前，主体功能区规划仍是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，也是国土空间开发与保护的基本遵循。就算将来建立起统一的国土空间规划体系，国家和省一级仍然要遵循主体功能区规划确立的基本格局。然而，除了禁止开发区域外，主体功能区规划中其他三类区域的基本单元都是县级行政区，只能作为区域开发与保护的战略依据，在操作层面上还没有完全落地。“三线一单”的分区精度至少在乡镇一级，针对各环境要素和资源要素的管控分区精度更高，正好可以弥补主体功能区规划在精度上的不足，可以作为主体功能区规划的细化和补充。目前正在试点的国土空间规划也是在主体功能区规划的基础上进一步划定“三区三线”，统筹其他空间规划，推动主要控制线落地。为此，“三线一单”在近期应作为主体规划区规划在资源环境领域的延伸，成为主体功能区规划落地的重要抓手。同时，通过编制“三线一单”，还可以全面摸清省级空间本底条件，更好地发挥主体功能区规划对省级国土空间规划的指导作用，为编制省级国土空间规划提供资 源环境方面的数据支撑。（二）中期应成为“多规合一”的重要平台“多规合一”是我国规划体制改革的核心，重点是划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及各类环境敏感区域的保护边界。参考文献：[1]环境保护部环境影响评价司.加快建立“三线一单”环境管控体系[N].中国环境报,2018-01-30 (3) . [2]万军, 秦昌波, 于雷, 等.关于加快建立“三线一单”的构想与建议[J].环境保护, 2018(20) :7-9. [3] 环境保护部.“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南 (试行) :环办环评[2017]99 号[A].2018.