非政府组织与环境保护近年来，随着全球环境问题的不断升温，各国人民对环境保护给予了高度关注和重视。环保问题不断地从“隐性”走向“显性”，层出不穷的环境保护运动得到社会各界的广泛支持，各类大小不一的环境问题和环保事件越来越成为有影响的“社会事件”，这些都显示出环境保护的公众参与基础正在快速增强。事实上中国开始开始公众参与环境保护制度的建设最早可以追朔至 20世纪 90 年代。最近这些年来，公众参与环境保护虽然在积极度方面有了较大的发展,也获得了《环境影响评价法》的肯定,但遗憾的是公众参与环境保护的实效仍不明显。公众参与制度是许多发达国家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度，各国环境保护的实践已经证明,公众参与制度在环境保护中发挥了很大的推动作用，其所达到的成效是其他制度所无法比拟的。一、我国环保非政府组织公众参与存在的问题分析（一）公众参与机制的缺陷—属于政府倡导型的参与在我国，很多公众参与环境保护活动都不是公众自己自觉的行动，而是在政府的推动或倡导下由政府支持、组织和发动。虽然政府组织的较多,但制度性建设不够，并没有真正形成制度。这种在政府主导下，即“自上而下”模式下所产生的公众参与，其参与程度和参与效果很大程度上受主管的行政部门的态度决定，所有与环境问题有关的活动，基本全由政府大包小榄的，政府在这方面成了保姆。如果不牵涉到自已本身的根本利益，公众较很难几乎不可能会代表自己的独立立场去行使自己在这方面的权利，积极争取这方面的利益。从 20 世纪 90 年代后，我们国家在新颁发的法律和修改的法律法规中均对公众参与环境保护作了详细规定，然而这些规定不是不行，只 是在现实中操作起来都太过于原则化,正确来说是缺乏可操作性,追究原因，最主要的应该是中国缺少了公众参与的基础性条件信息公开制度，这个制度的缺失使得中国的公众参与制度到目前为止，基本上还停留在一种实际很抽象的阶段上，但是在这样的社会环境和政治环境下，环保NGO 想要出头是不多大可能的，很难会有好的发展。（二）环保意识普遍欠缺，参与基础较为薄弱从西方国家环保 NGO 的发展经验可以看出，我国公众的环境保护意识与发展水平同世界其他发达国家相比还比较落后，仍然存在许多不足之处需要我们去关注。具体表现在公众参与环保NGO 并不是很积极，其数量完全不能与外国的人数相比；部分政府、企业和公众对民间组织的了解不够，一开始就会心存戒备和疑虑，最后就导致了他们对这些民间组织所持的态度者消极的；环保 NGO 不具备固定的经费来源，在浃缝中生存，正是这种全社会的公众环保意识整体较低所致，严重影响了其参与的程度。它主要表现在环保意识发展不均衡的现象：在一些大、中城市和经济发达地区，他们受教育的水平相对来说较高，这部分人有较高的环保意识，但是我国的中小城市的居民以及占人口数量最多的农民，这部分人的环保意识不高，他们表现出来的力量还比较薄弱，更重要的一点是他们并不愿意参与到环保中来，每个人基本都抱着事不关己的心态。事实上现有的环保意识还停留在一个较低的层次上，对很多人来说，环保意识更多地是表现为一种环境忧患意识和环境索取意识，即使有这种环保意识的人，他们所从事的都还是比较初级的活动，而不是较高层次上的环境参与意识和环境奉献意识。总的来说，我国的公众对所享有参与环境保护 的权利认识普遍较低，直接导致公众参与环境保护活动的程度不高。（三）我国的公众参与主要侧重于事后的监督,事前的参与不够从最近这些年看公众参与的发展情况，公众参与环境保护主要是针对污染、破坏环境行为发生后，危害到自身利益时通过检举诉讼等方式来要求给予其保障。且这种参与还仅仅是局限于少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众的来信上访。而类似这样的提案、建议和上访很多是针对环境污染和生态破坏已经发生后的情绪反映，是一种事后的监督性参与，即消极被动的末端参与。然而环境问题比较特殊，它具有危害社会的滞后性以及不可恢复性等等特点，虽然按照常理来说事后的监督固然重要，但是鉴于环境问题产生后，其危害后果所持有的严重性，我们就很清楚，事前的预防要比事后的监督更为重要，像这种末端参与确实不利于及时地、有效地防止环境被破坏，这与公众参与的根本性质在本质上有着非常大的差距，与真正的公众参与，即除末端参与外，还应包括预案参与(指公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与)、过程参与(指公众对环境法律、法规、政策规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与)和行为参与(指公众从我做起，自觉保护环境的参与)四个参与有机结合的要求相比，还有很大的差距。在立法方面，现行立法关于公众参与的规定，基本上也是对环境污染和生态破坏发生之后的参与，比如《环境保护法》里面所规定的关于环境监督权的规定，这与我们想要实现的环境法的目的相差还是有段距离的。此外，与其他国家相比，我国的公众参与在具体的规定方面也缺乏比较具体的，权威的，可操作性的技术规范。二、我国环保非政府组织公众参与制度的完善 （一）增强公众参与环境保护的意识和能力公众的环境保护意识是环境非政府组织存在和发展的社会基础之一，只有大力增强公众参与环境保护的意识和能力，让公众知道环境的保护在日常生活中是与自己息息相关的，人们才会知道如何依法保护自己的环境权益，才会主动的去保护自己的环境，从而奠定环境非政府组织生存和发展的社会基础。要提高公众的环境保护认识水平最根本、最重要的手段是环境教育，它是增强公众素环保质的关键之一，它和法治教育均是提高公众参与的最有效途径。我们要提倡大力推进全民环保教育，这里包括学校环境教育、职业环境教育和社会环境教育三个层面在内的环境教育。（二）加强环境信息的公开程度尽管我国己经实施环境状况公报、空气质量周报等公共信息发布制度，但是这些信息还相当的粗略，缺乏和企业直接相关的具体监测数据，致使我国环保非政府组织对政府实施环境保护工作的过程知之甚少，打个比方，政府进行环境管理的行政成本有多大？这些成本的支出是不是具有合理性？在处理工矿企业的污染状况的，在面对那些对环境有重大影响的决策以及各项目的出台都严重缺乏公开，所有这些都不利于政府、企业、公众这三方面的环境意识的提高，从而也不利于改善污染的现状，更别提是要解决问题了。在这种政府倡导型的参与机制下，政府垄断了环境信息，并且在环境诉讼中，法律还规定了只有环境监测部门才有权利提供具有权威性的污染监测数据，而退一步说，环保 NGO 收集证据的确存在很大的困难和障碍，这往往损害了正在处理的环境纠纷的公正性上的权益。（三）加强公众参与的组织保障和法律制度保障 我们应该借鉴西方成功的经验，他们开放民间环保组织资源的做法凝聚了公众力量、创造了公众参与机会、促进了公众参与环保的重要手段。环境保护非政府组织在环境保护中的参与程度和积极作用的发挥离不开政府的重视和支持，但是中国的环保 NGO 尚处于起步阶段，其地位和作用对社会来说认识并不深，好在政府方面已经意识到它是环境保护中一支不可或缺的重要队伍，在培育环保 NGO 组织环境保护宣传、开展舆论监督、维护公民环境权益、动员公众开展社区卫生、绿化环境以及倡导绿色消费等方面给了很大的鼓励和支持，这也是近年来公众参与环境保护的发展趋势。但是，公众参与的组织保障要想得到完善，还得做到以下两点：一方面，环保 NGO 作为一个社会团体,理应赋予其独立的法人资格、独立的法律主体地位以及独立开展活动的权利，并在保持自身独立性的同时，还得积极争取并加强与政府部门的合作，有效地参与到环境监督、治理和评价的管理活动中去，以达到充分发挥政府联系公众的纽带作用，提高环保 NGO 对政府环境保护工作的影响力；另一方面，政府应加强对环保 NGO 的管理，监督和引导，从整个大视野可持续发展的目标出发，依据法律承认和保障环保 NGO 的法律地位，在在宪法中确立环境权，在制度上望洋兴叹保障公众参与的环境权，从根本上保证实现公众参与环境保护；制定有关环保NGO 的政策和法律法规，在各项单行法中配备相应的公众参与制度，使公众在参与环境管理中能够直接援引，不管是公众还是相关部门均有法可依；加强对执法部门的控制和约束，加大打击违法和犯罪行为的力度；制定非政府组织涉外的相关政策，为与国际环保 N GO 的接轨而努力，逐步完成与国际接轨的策略，为他们开展活动创造有利的条件提供方便，保护其自主权力和创新能 力，保证其组织行为的规范化和制度化，保障其合法权益不受侵犯，促进我国环保 NGO 的健康成长和壮大。参考文献：〔1〕吕忠梅.环境法新视野.北京：中国政法大学出版社，2010.〔2〕张树义.中国社会结构变迁的法学透视.北京：中国政法大学出版社，2012.〔3〕蔡守秋等.可持续发展与环境资源法制建设.北京：中国法制出版社，2009.〔4〕郑少华.生态主义法哲学.北京：法律出版社，2009.